2018年全國兩會關于農村宅基地土地改革,兩會關于農村宅基地土地改革熱點解讀

2016年全國兩會關于農村宅基地土地改革,兩會關于農村宅基地土地改革熱點解讀

2016年全國兩會召開在即，第十二屆全國人大代表、天能集團董事長、黨委書記、新川村村書記張?zhí)烊?/a>授權網易財經發(fā)布其所提交的兩會建議，該份建議主題為《關于要求國務院出臺<農村宅基地管理條例>的建議》，以下為具體內容：

關于要求國務院出臺《農村宅基地管理條例》的建議

2016年中央1號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確提出要完善農村宅基地管理制度。農村宅基地作為農村土地的重要組成部分,不僅在農民的日常生活生產中起著舉足輕重的作用，而且是農民手中的一項重要的財產性權利。但是，目前在我國農村，宅基地涉及面大量廣,情況復雜,長期以來一直不僅是農村工作的熱點難點問題之一。也是加強村莊規(guī)劃建設管理,建設社會主義新農村的一個重要環(huán)節(jié)。因此，我們建議國務院盡快制定出臺《農村宅基地管理條例》。

一、制定《農村宅基地管理條例》的必要性和可行性

農村宅基地使用權是我國特有的一種用益物權形式，在一定程度上具有福利性質和社會保障的功能。而目前我國農村宅基地在使用、管理等方面尚存在一些突出的問題。主要有：

1、現(xiàn)實矛盾和歷史遺留問題疊加，亟待規(guī)范農村宅基地的使用和管理。

近年來，我國各地都在積極地探索如何加強農村宅基地管理的措施，取得了一定的成效，但是，我國在農村宅基地管理方面的現(xiàn)實矛盾和歷史遺留問題仍然較廣泛存在，宅基地使用管理缺乏規(guī)范性。諸如一戶多宅、亂占地建房，批少用多、多占地建房的現(xiàn)象盛行；人均宅基地面積超標情況嚴重，空心村普遍，宅基地閑置問題突出，節(jié)約集約化用地水平不高；宅基地審批退出機制不健全，缺乏可操作性；農村宅基地使用權的流轉秩序混亂等等。

2、現(xiàn)有涉及農村宅基地管理的法律法規(guī)不夠完善,甚至自相矛盾。

我國目前沒有一部專門的農村宅基地的專門法律來調整農村房屋和宅基地糾紛。盡管農村宅基地被《物權法》界定為一種用益物權，但由于其本身的福利性和身份性等特殊性質，國家法規(guī)長期以來均限制其自由流轉，即取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉讓，也不可以抵押。法律法規(guī)強調宅基地使用權的福利保障性質，而忽略了它的物權性質。從實踐來看，當前政策對流轉的嚴格限制與流轉廣泛存在的現(xiàn)實矛盾有目共睹。一是宅基地使用權的禁止流轉與農村住房所有權可以轉讓的矛盾。由于現(xiàn)行法律未

禁止農村集體組織內部成員之間的房屋買賣和租賃，形成了宅基地使用權隨房流轉的事實，這就與現(xiàn)行政策對宅基地使用權流轉的限制規(guī)定產生了沖突。二是不同法律之間的矛盾�！锻恋毓芾矸ā返痊F(xiàn)行法律規(guī)定農村集體經濟組織成員每戶只享有一處宅基地使用權，但現(xiàn)實中因繼承、購買、申請等原因造成一戶村民擁有多處宅基地的現(xiàn)象廣泛存在，這就導致了繼承人合法的繼承權卻違反了土地管理法律的矛盾現(xiàn)象。三是同一法律的不同法條之間的矛盾�！段餀喾ā返谝话傥迨�二條只規(guī)定了使用權人享有占有和使用的自由，并未規(guī)定其轉讓的權利。但是，該法第一百五十三條又對使用權的流轉作出了規(guī)定:“宅基地使用權的……轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定�！背霈F(xiàn)了前后矛盾的情況。由于缺乏宅基地使用權流轉的相關法律規(guī)范，尤其是宅基地使用權的沒有強制登記制度，實踐中轉讓方與受讓方的權利不明，糾紛不斷。四是不同部門的法規(guī)互相牽制,對宅基地處理意見標準不統(tǒng)一。如“一戶一宅”的實施，目前農村一些因子女結婚后確需分戶而需要宅基地建房的，公安部門與國土部門，一個是需要取得宅基地才能單獨立戶，一個是需要取得戶籍才能審批宅基地，這樣的互為前置條件，導致難以落實。

3、農村宅基地權能的不完全性，導致農村宅基地管理的虛化和缺位。

長期來，農民對宅基地的權能只有占有和使用權，而沒有收益和處分權。一方面由于農村宅基地屬于福利性財產，在農村集體用地建設范圍被剔除。二方面由于法律法規(guī)和有關文件禁止宅基地的流轉，規(guī)定農民宅基地歸集體所有，農民可無償使用，不得轉讓、出租、抵押。但實際上收效甚微。比如“小產權房”等宅基地使用權隱形流轉已存在許久且愈演愈烈，這與法律規(guī)定相悖的社會現(xiàn)象嚴重存在著，而相關職能部門無法監(jiān)控和制止，缺乏有效的監(jiān)管措施。導致國家對宅基地使用權流轉缺乏規(guī)范性的指導，引發(fā)了農村住宅市場的無序和混亂。其次是由于農村宅基地權能的不完全性，也導致農村宅基地閑置浪費現(xiàn)象嚴重，閑置的宅基地長期得不到有效利用，造成了資源的浪費。再次是由于農村宅基地權能的不完全性，也導致城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調。城鎮(zhèn)住房可以入市進行交易，而農村住宅卻無法進入市場自由流轉，這實質上反映了農村住宅和城鎮(zhèn)住宅地位的不平等。也導致農村住宅市場有效需求不足，農村住宅價格偏低；另一方面，農民不能合法買賣、租賃或抵押自己的房屋，無法將房屋價值置換為可以變現(xiàn)的資本，也在一定程度上影響了農民增收、農村建設

和農業(yè)發(fā)展。

二、制定《農村宅基地管理條例》的建議

2016年中央1號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》已經明確提出要完善農村宅基地管理制度。因此從我國國情出發(fā)，依據(jù)農村的現(xiàn)狀實際，亟待建立有利于我國農村穩(wěn)定、農業(yè)發(fā)展、農民致富的宅基地管理制度。并建議：

1、全面清理有關涉及農村宅基地的法律法規(guī)。

對《憲法》《民法通則》《物權法》《土地管理法》《擔保法》等法規(guī)以及國務院和國土資源部、建設部等部委文件，直至地方政府的既有政策作出全面修改、調整。建立、完善從農村宅基地的取得、登記、使用、處分、收益等系統(tǒng)的農村宅基地管理辦法,明確其法律關系和法律地位。從法規(guī)上解決目前農村宅基地的制度性頂層設計缺陷。

2.抓緊制定出臺《農村宅基地管理條例》。

針對目前我國農村宅基地立法的滯后，應盡快出臺《農村宅基地管理條例》或《農村宅基地管理辦法》，對農村宅基地的規(guī)劃利用，產權關系，標準面積，取得與喪失等；對申請對象的界定，審批程序的規(guī)范，使用期限的明確，審批結果的公開公示，宅基地的使用監(jiān)督等；對農村宅基地使用權取得主體、宅基地使用權轉讓客體、繼承取得宅基地使用權、有償使用和期限設置、宅基地使用權法定登記、宅基地使用權流轉的條件、形式和內容（買賣、租賃、抵押、以地入股、繼承、遺贈和贈與）等；對農村宅基地使用權的概念、取得方式、內容、行使、滅失、流轉、法律責任及其他法律應當規(guī)定的條款等等。作出專門的法律規(guī)定。

3.盡快適度選點，開展農村宅基地管理制度改革試點。

為落實2016年中央1號文件提出的“改革農村宅基地制度,完善農村宅基地分配政策,在保障農戶宅基地用益物權前提下,選擇若干試點,慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓�！币�求，建議國務院在全國選擇若干縣（市、區(qū)）們盡快開展農村宅基地管理制度改革的試點。著力解決目前我國農村宅基地依法管理的難點熱點問題。諸如：實行宅基地超占部分有償使用問題；宅基地使用權期限及一定范圍內的宅基地有償使用問題；逐步建立農民宅基地使用權流轉市場問題，有計劃、有步驟、有重點地推進農戶住宅集聚化建設問題；積極推進農村宅基地整理,盤活農村土地資源，加速農民社區(qū)建設，提高節(jié)約集約化利用水平問題；建立農村宅基地退出機制問題；規(guī)范政府的征地權力，切實保護農民宅基地的合法權益問題等等

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